试点工作即将收官 检察机关提起公益诉讼有望迈入新阶段

正义网北京6月21日电(实习记者 杨蓝)为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作即将迎来收官,5月23日,习近平在中央全面深化改革小组第三十五次会议上表示,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。两年的

正义网北京6月21日电(实习记者 杨蓝)为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作即将迎来收官,5月23日,习近平在中央全面深化改革小组第三十五次会议上表示,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。两年的试点实践中,检察机关提起公益诉讼从无到有、由点及面,严格依法有序推进,有效地促进了依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。

中央到地方 制度设计持续“加码”

2014年10月,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。会议强调,检察机关要牢牢抓住公益这个核心,重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼,更好维护国家利益和人民利益。

顶层设计继续“搭建”。

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,北京、内蒙古、吉林等13个公益诉讼试点正式确立,开始了为期两年的“试验田”工作。

2015年7月2日,最高检召开新闻发布会,发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》。方案明确指出,检察机关将对在生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,提起民事或行政公益诉讼。最高人民检察院民事行政检察厅负责人表示,将以十八届四中全会精神和全国人大常委会授权决定为依据,稳妥推进检察机关提起公益诉讼制度试点工作。

2015年12月16日,最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)。《实施办法》对《试点方案》条款作了进一步解释和补充,同时,对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容作了规定,并进一步强调诉前程序,确保试点工作开展的规范性。

顶层制度之外,试点地区也积极响应,对公益诉讼试点工作进行专题研究部署。

吉林省人民检察院在试点期间,专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》,对试点工作认识不清,推进不力,进展缓慢,不能完成既定工作目标的检察长进行问责。

2017年2月3日,内蒙古自治区人民政府第3次常务会议审议通过《内蒙古自治区行政应诉规定》,其中明确规定,检察机关提起公益诉讼案件,被诉行政机关应当出庭应诉。

2017年5月23日,安徽省政府也出台下发《关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作的意见》,要求各级行政机关高度重视行政公益诉讼诉前程序,不得以各种理由推脱、延迟落实和反馈。

各地方试点实践共办理公益诉讼案件5109件

各试点检察机关通过学习和领悟相关精神,将实践与理论有效结合,运用法治手段维护了国家和社会公共利益。2017年的最高人民检察院工作报告显示,13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件,其中向人民法院提起诉讼547件。

诉讼程序是保障检察机关履行职责的刚性后盾,诉前程序则是保护国家和社会公共利益不受或少受侵害的重要手段。据最高检民事行政厅厅长相关负责人介绍,公益诉讼试点过程中,绝大部分国家和社会公共利益是通过诉前程序得到有效保护的。数据显示,在检察机关办理的5109件公益诉讼案件中,诉前程序有4562件。

相对于民事公益诉讼诉前程序的案件占比,行政公益诉讼诉前程序案件显然是公益诉讼案件的大头。据统计,截至今年3月,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织提起公益诉讼28件,合计占案件总量的70.9%。

充分发挥诉前程序,督促行政机关主动依法履行职责,节约司法资源之外。最高检和各试点地区检察机关还牢抓人民群众关心、社会高度关注的领域,生态环境和资源保护类的公益诉讼案件数量一马当先。截至今年3月,已经督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生产等费用2亿元。

此外,试点期间,各试点检察机关陆续对外公布的数据也表明,检察机关对生态环境和资源保护领域的高度关注。

2016年8月30日,山东省人民检察院对外发布10起公益诉讼典型案例,其中涉及关生态环境和资源保护类的典型案例有5起。

2017年3月30日,甘肃省人民检察院召开新闻发布会表示,截至2017年3月底,共恢复和保护被损毁国有林地365亩;恢复和保护各级集体林地中生态公益林78.3亩;恢复和复垦被非法改变用途和占用的耕地343.96亩;恢复和保护被非法开垦和占用的草原553.82亩;督促治理恢复被污染水源地29204亩;督促清理污染和非法占用的河道105.9公里;促成清理违法堆放的各类垃圾和固体废物564吨。

2017年6月15日,云南省人民检察院召开新闻发布会表示,截至2017年5月,共发现公益诉讼案件线索834件,其中生态环境和资源保护领域567件,占56%;国有土地使用权出让领域167件,占20.02%;国有资产保护领域192件,占23.02%;食品药品安全领域8件,占0.96%。

专家:试点成效显著 立法的时机已经到来

目前,业界对于检察机关两年的试点效果充分肯定,有关专家受访时表示,公益诉讼试点工作成效显著,需要完善制度进一步建立长效机制。

“检察机关提起公益诉讼的成绩有目共睹,试点实践表明,检察机关提起公益诉讼有必要通过立法予以确认。”在国家检察官学院河南分院院长田凯看来,过去,仅仅靠法院来制约行政权,力量过于单薄,如果检察院也介入的话,在行政公益诉讼方面,制约行政行为的力量就会更加强大,所以,在法学界,对于引入有专业力量、专业队伍和有强大力量对抗地方等其他势力的检察机关来保护公益,已经形成了初步的共识。

“公益诉讼势在必行,检察院代表公共利益责无旁贷。” 四川师范大学法学院教授崔巍对检察机关提起公益诉讼制度推进如是说。

具体制度层面,检察机关提起公益诉讼长效机制该如何推进?

田凯表示,全国人大采取修改两个诉讼法的形式,对人民检察院提起公益诉讼进行全面授权,以此确立检察机关提起公益诉讼的制度的可能性更大。

“修改民事诉讼法和行政诉讼法易于把人民检察院提起公益诉讼和普通的私益诉讼区分开来。”田凯说,当前由全国人大常委会采取全面授权决定的形式进行立法是适宜的。在有限的时间内,将内容比较宏观、理论界基本没有争议且试点中行之有效的内容先行规定,是当前更为可行的立法行为。

环保学专家、中国政法大学教授王灿发亦表示,目前,全国人大可能会通过修订行政诉讼法和民事诉讼法,明确检察机关提起行政公益诉讼的主体地位,以及能够提起民事公益诉讼的主体范围。

北京大学法学院教授王磊提出,现阶段完善公益诉讼的法律制度建设,需要理论上阐明检察机关代表公共利益的角色。

“全国人大的授权应尽快转化为法律。借此,检察院出台具体的办案细节,规范检察机关提起公益诉讼的启动程序、立案程序、诉讼程序等。”崔巍对具体制度的长远发展提出建议。

王灿发表示,过去两年的公益诉讼试点成果表明,中国环境公益诉讼制度已经基本确立,未来应有专门的公益诉讼法保障其顺利推行。

“国家应该大力发展公益诉讼制度,将中国能够做的公益诉讼统一规定管理,然后,将原来法律中对公益诉讼的限制条件放宽一些,让公益诉讼更有效地发展。”王灿发补充说。