专家:处理好四对关系 深入推进公益诉讼

汤维建◎检察机关提起公益诉讼,不仅能够有力地保障国家利益和社会公共利益,改善人民群众的生存环境和生态环境,还能有力地制约和监督行政机关依法行政;◎我国的社会公益性组织发展还不充分,依靠社会组织提起公益诉

汤维建

◎检察机关提起公益诉讼,不仅能够有力地保障国家利益和社会公共利益,改善人民群众的生存环境和生态环境,还能有力地制约和监督行政机关依法行政;

◎我国的社会公益性组织发展还不充分,依靠社会组织提起公益诉讼比较困难。应当更加强调检察机关的主导性作用;

◎目前,亟须将公益诉讼的立法完善工作列入系统的立法规划和计划之中。

公益诉讼是国人日益关注的一种新型诉讼形态,它与私益诉讼相对而言,是用以维护国家利益和社会公共利益的特殊民事诉讼。长期以来,我国立法对公益诉讼未加任何规定。这一立法空白到2013年修改民事诉讼法时得以弥补,修改后民事诉讼法第55条规定了公益诉讼:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”然而,该条仅具有点题的意义,没有充分展现破题的价值。因为,该条将公益诉讼的诉权主体让渡给了其他法律加以规定,对公益诉讼的范围则用“列举加等”的形式作出了开放性规定,对于公益诉讼的具体操作规程,也未涉及。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。中央全面深化改革领导小组据此通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日,在十二届全国人大常委会第十五次会议上,通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。7月2日,最高检印发了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市检察机关试点工作正式启动,期限两年,民事公益诉讼的案件范围是检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件;行政公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。自此,检察机关提起公益诉讼进入了制度化试点发展的轨道。

公益诉讼试点进展顺利,成效显著

公益诉讼试点工作开展至今已一年半多,试点工作取得了较好的成绩,主要表现在:

1.检察机关提起公益诉讼作为一项制度已被广泛接受。试点实践表明,检察机关提起公益诉讼作为一项制度,在我国极其必要:通过该项制度,不仅能够有力地保障国家利益和社会公共利益,消弭“公地悲剧”的存在,也有利于维护广大人民群众的根本利益,改善人民群众的生存环境和生态环境,同时还能有力地制约和监督行政机关依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政权,防止国家利益和社会公益受损,具有重大的法治价值和现实意义。

2.检察机关主要办理公益诉讼案件,不仅具有深刻的个案价值,维护国家利益和社会公共利益,而且能够积累公益诉讼的经验和素材,培养和锻炼了检察机关提起公益诉讼的人才队伍,提升了检察机关办理公益诉讼案件的专业化水平,使检察机关在公益诉讼方面的职业化能力大大提升,完善了检察机关的功能结构,使检察机关履行宪法所赋予的法律监督能力日益强化,履职效果更加全面。

3.通过试点,检察机关提起公益诉讼所存在的立法、制度构建以及实际操作等方面的问题开始凸显。问题倒逼改革,问题的提出本身,就是试点成果的一部分,只有通过不断地解决实践中产生的诸多问题,检察机关提起公益诉讼的试点才卓有成效。正是这些问题的存在及其解决,使得检察机关提起公益诉讼作为一项新兴的司法制度,日益成型。

毋庸讳言,检察机关提起公益诉讼还有诸多制约性瓶颈有待破解。比如,在制度建设上,需要站在立法层面,加强顶层设计,对检察机关提起公益诉讼加以系统构建;在配套措施上,需要行政机关、社会组织以及公民个人积极配合,形成整体合力,在公益诉讼上打出“组合拳”,营造完善的公益诉讼环境,等等。

处理好推进公益诉讼的几对关系

处理好检察机关提起公益诉讼和社会组织、团体提起公益诉讼之间的关系。民事诉讼法第55条将公益诉讼的诉权资格授予给“法律规定的有关机关和组织”。这里的“机关”主要是指检察机关,而“组织”则主要指环境保护法规定的“中华环境保护联合会”以及地方的相应联合会,消费者权益保护法所规定的“消费者权益保护协会”等。在机关公益诉讼和团体公益诉讼的关系中,通常强调检察机关的谦抑性和最后保障性,强调由其他社会组织和团体先行提出公益诉讼,检察机关起到支持起诉的作用,这样一方面有助于发挥社会组织的作用,另一方面也节省了检察机关的人力、物力和财力。然而现实情况是,我国的社会公益性组织发展还不充分,依靠社会组织提起公益诉讼比较困难。统计数据也印证了这一点。截至2016年12月底,全国各试点地区共办理督促社会组织或团体先行提起民事公益诉讼的诉前程序案件120件,相关社会组织提起公益诉讼22件,占18.33%;辖区内无符合条件社会组织提起公益诉讼的案件55件,占45.83%。在这种情况下,应当更加强调检察机关的主导性作用,检察机关应当尽可能通过公权力的威力为公益诉讼开辟道路,在公益诉讼相对成熟后,社会组织等其他主体再起而发挥作用,便是水到渠成之事。尤为重要的是,即便公益诉讼是由有关组织或团体发动的,检察机关原则上均应参与诉讼,对公益诉讼实施全程监督。此外,检察机关对于公益诉讼还应发挥诸如督促起诉、支持起诉、参与诉讼、提起刑事或行政附带公益诉讼等制度和机制的作用,强化公共利益的公权保障。

处理好公益诉讼案源上的主动发现与被动发现的关系。目前在检察机关提起公益诉讼试点中出现一个瓶颈式的问题,这就是公益诉讼的案件线索“发现难”。其实,公益诉讼案件线索是存在的,问题在于检察机关发掘公益诉讼案件线索的机制尚不顺畅,存在“等米下锅”的现象。公益诉讼区别于私益诉讼的一个重要方面就是其启动机制的能动性,而非“不告不理”的被动性。检察机关要组建像侦查刑事案件那样的“侦查”队伍,广泛收集线索,积极作为,使一个又一个潜在的公益受损案件得以“破案”。这样,将被动等待利害关系人起诉的公益诉讼案件线索发现机制变为主动型发现机制,从而形成一个公益诉讼的“侦查破案程序”,以该程序作为公益诉讼的前置性程序。

处理好公益诉讼结案方式上的判决和调解的关系。判决与调解是法院解决民事纠纷的两种形式,对于一般的民事纠纷而言,调解更应受到强调。但对于公益诉讼而言,则并非如此,比如,对损害公益的行为采取了模糊的处置方法,是非界限不甚分明;再如,调解难以形成有效的公益保护政策,也难以为公益诉讼立法提供精准规则,难以使普通百姓形成明确的规则预期和行为预期;尤为重要的是,调解软化了公益诉讼的权威性,堵塞了后续追责的途径和渠道。在公益诉讼的初期,尤其是检察机关提起的公益诉讼,应当更加强调判决的刚性作用。通过判决解决公益诉讼,有助于快速提升检察机关提起公益诉讼的公信力和权威性,有助于产生公益诉讼的感召力和示范效应,值得优先选用。

处理好公益诉讼试点与公益诉讼立法完善的关系。目前,亟须将公益诉讼的立法完善工作列入系统的立法规划和计划之中。具体可包括:一是通过全国人大常委会的立法解释,对民事诉讼法第55条中的“法律规定的机关”作出明确解释,将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。二是在修改人民检察院组织法时,明确规定检察机关有权提起公益诉讼,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是建议全国人大常委会根据行政诉讼法第11条关于“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定,作出相关决议,明确检察机关提起行政公益诉讼的权能。在条件成熟时,修改民事诉讼法和行政诉讼法,明确、细化检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序。四是积极推动制定“检察机关提起公益诉讼法”,系统规范检察机关提起公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序,强化其可操作性。

(作者为中国人民大学法学院教授)